交通基础设施建设领域腐败现象探微

省交通厅纪检组、监察室  乔如梁

　　交通基础设施建设领域管权、管钱、管物的环节多，客观上容易成为腐败的易发多发部位。今年初，中纪委1号通报集中披露的全国交通系统厅级领导干部违纪违法案件，大多发生在基础设施建设领域。这种“交通厅长腐败现象”似乎成了交通基础设施建设领域走不出的“怪圈”。客观地分析这些案件的特点和成因，制定和完善有效的防范对策，对于在新形势下进一步从源头上预防和遏止交通基础设施建设领域腐败现象具有十分重要的意义。

　　一、交通基础设施建设领域腐败现象的主要特点

　　(一)从发案部位看，具有多样性。有的直接插手、干预招投示活动；有的提前或超额向施工单位拨付工程进度款；有的在大宗材料设备的采购中指定采购单位，采取低进高出的方式侵吞国家资金；有的推荐或指定分包工程队，或直接向中标单位要分包工程，或通过子女、亲属分包工程；有的在设计变更、调整概算和工程结算中收受请托人贿赂，慷国家之慨,饱个人私囊。随着形势的发展变化，还出现了一些新的现象，如个别领导通过向专家授意，操纵招投标活动；把评标专家和评标工作人员作为腐蚀的对象；在高速公路经营权转让中，造成国有资产流失；在跑官买官过程中索贿受贿，等等。

　　(二)从涉案金额看，具有上升性。作案数额和次数都有一个从小到大、由少到多的过程。从当初收受烟、酒及一两千元礼金开始，发展到后来收受上万、数十万甚至数百万，次数越来越多，金额越来越大。这种上升趋势，也可以形象地概括为腐败分子堕落的三部曲：常在河边走，哪能不湿鞋一一既然湿了鞋，就再洗洗脚一一既然洗了脚，干脆洗个澡，最终在犯罪的泥潭中越陷越深。南京市交通局公路建设处原处长方永禄，起初收了烟酒还要左顾右盼，收了钱后放心不下，还要投石问路，看对方是否可靠，最后逐步发展到变着法子索贿受贿，最终在犯罪的泥潭中越陷越深。贵州省交通厅原厅长卢万里在收到第一笔贿赂款时，觉都睡不着，后来逐步发展到个人贪污受贿违纪违法金额合计6000多万元。贪官们因权而富，因贪而富，也因贪而失掉了权力，失去了金钱，更失去了人生最宝贵的自由。

　　(三)从涉案人员看，具有连带性。涉案人员大多是上下级、同事或朋友关系，有的上行下效、“前腐后继”；有的结成利益共同体，彼此之间利益关系错综复杂，往往你中有我，我中有你，有时单独作案，有时交叉作案，有时互相勾结共同作案。查办这类案件往往是“查处一案，带出一串，挖出一人，带出一窝”，具有明显的连锁反应。江苏省交通工程总公司一下子挖出15个贪官，上到总经理，下到分公司经理、科长，受贿数额最多的200多万元，最少的也近3万元。广东交通系统“5·28”案，涉及公职人员89人，其中厅级干部3人，处级干部18人。贵州省交通厅原厅长卢万里归案后，一下子揪出11个贪官，查获违纪违法金额上亿元。

　　(四)从年龄结构看，具有多层性。最高的年近古稀，最小的才30岁出头，四、五十岁左右的也占有相当比例。他们有的倒在退休留用、发挥余热之时，有的倒在临近退休、功成名就之日，有的倒在风华正茂、血气方刚之年，有的倒在组织寄予厚望、提拔重用之际。广东省交通厅副厅长李向雷案发时只有39岁。

　　(五)从个人经历看，具有演变性。翻开腐败分子的档案，大多有辉煌的历史和耀眼的光环。案发前有的曾受过省、市表彰，有的还是全国、部省级劳模、享受政府特殊津贴。四川省交通厅副厅长郑道访还是全国“五一”劳动奖章获得者，曾竞选过中科院工程院士。卢万里还是两届全国人大代表。江苏省交通工程总公司原副总经理黄加彬不仅是省劳模，而且被团中央和国家计委评为“共和国重点工程建设功臣”。从功臣变成罪人，有时只有一步之遥。这种强烈的反差表明，干部的成长很不容易，凝聚着党组织多年的心血和个人辛勤的汗水，但自毁前程往往在朝夕之间。

　　二、交通基础设施建设领域腐败现象的主要成因

　　腐败分子走上犯罪道路是多种因素综合作用的结果。从交通基础设施建设领域发生的案例来看，腐败现象的成因主要有四个方面：

　　（一）理想信念动摇导致思想霉变。由于交通基础设施建设市场表现为“卖方市场”，施工队伍多，建设任务相对不足，存在“僧多粥少”现象，导致建设市场竞争异常激烈。同时，由于交通基础设施建设项目属典型的资金和原材料密集型领域，利润空间相对较大，个别参与竞争的企业或“包工头”，总是千方百计对掌握一定权力的人进行拉拢腐蚀，增加了腐败问题发生的可能性。同时，社会性腐败问题的高收益、低风险，也助长了一些干部的腐败动机。在这种情况下，极少数领导干部放松了政治理论学习和世界观改造，加之受封建社会遗毒的影响和西方腐朽思想文化的侵蚀，理想信念动摇，宗旨意识淡化，有的人甚至错误地认为，中国开始了一个相对私有化的进程，以后的社会将以占有资本的多少来衡量一个人的价值，所以把资本积累当作自己的目标，把自身的价值定位在收入的高低、生活的享受和权力的寻租上，放弃自律，拒绝监督，结果思想防线崩溃，“物腐虫生”，在金钱、美色面前不堪一击。卢万里在担任铜仁地委书记的时候，就导演过全城卫生大扫除，将某位江湖术士请到地委礼堂为地直机关全体干部作报告的荒唐事。卢在逃亡前，还请这位大师为他掐算平安。他家里还供奉着观音菩萨，只要在家，都要拈香膜拜，净巾拂拭，以求菩萨保佑。盐城市交通局原局长陶超毕业于南京大学哲学系，他认为马克思的哲学讲唯物论，当今社会，讲唯物论就是讲经济，讲经济就是讲金钱；他还认为，光“吃穿”只是温饱型的，“吃穿”加“玩乐”才是小康型、富裕型，结果把人民赋予的权力作为谋私的工具，肆意贪污受贿，最终坠入犯罪深渊。理想是精神的支柱，信仰是行为的源头，当一名领导干部这两样东西发生危机后，就必然会步入歧途。

　　（二）病态心理诱发腐败动机。主要表现为三种不良心理：一是无愧心理。认为只要不去索贿，不故意在工作中设置障碍逼人家送钱，没有对国家、对工程造成任何损失，人家事后感谢，就受之无愧，而且人家是真心诚意的，你不收对方还有意见，在这种情况下收钱没有多大问题，也“问心无愧”。 盐城市交通局原局长陶超就是在这种心理误导下，同时考虑到自己年龄大了，“官路不通走财路”，结果导致职务犯罪。二是失衡心理。市场经济使一部分人先富起来，其经济收入远远超过工薪阶层。这种贫富悬殊，使得少数领导干部从以前的政治地位的优越感逐步转变为经济地位的失落感，从而滋生了以权谋私的冲动和急于补偿的心理。江苏交通工程总公司原副总经理黄加彬看到身边那些包工头发了大财，腰缠万贯，心中愤愤不平：“凭资历，论能力：我哪样不比他们强，可就是钱没有他们多”；他转而又想，这些人都是靠他发财的，于是要在他们身上“放点血”。自己拥有的权力，正是包上头所要利用的；而自己需要的，又恰恰是包工头能够提供的。这种心理上的失衡和利益上的互补，导致权钱交易“一拍即合”。在不到2年的时间内，仅一个包工头就先后8次向黄加彬行贿共34万元。四川省交通厅原厅长刘中山在地厅级领导岗位上工作16年，1998年省人大换届，没选上副省长，自己也超过了55岁，产生激流勇退的思想，在这种思想的主导下，刘中山从对权位的迷恋，逐渐转为对退路的铺垫，最终走上经济犯罪的道路。三是从众心理。极少数党员干部认为社会上一些人贪污、受贿长期得逞，有的“软着陆”，有的“腐而不败”，没有受到法律追究。对此，他们往往产生认同心理，认为你捞、他捞、我也捞，不捞白不捞。这种认同心理还与自信不会受到法律制裁的侥幸心理相互交织，进而把自己的腐败行为演变为心理上的宽容和外表上的伪装。河南省交通厅“前腐后继”的三任厅长就是活的例证。曾锦城当了9年的河南省交通厅厅长，曾经咬破手指给省委写血书：“我以一个党员的名义向组织保证，绝不收人家一分钱，绝不做对不起组织的事。”继任厅长张昆桐有一个很有感染力的口号：“让廉政在全省高速公路上延伸。”第三任厅长石发亮，在前两任厅长倒下以后，也提出了一个响亮的口号：“一个廉字值千金”，结果当厅长仅仅两年半就东窗事发。卢万里在《反省》中多次谈到，“我是一个人格分离的人，我一方面背着人大搞贪污受贿，严重犯罪；另一方面，又在拼命地工作，尽量把工作做好，让工作成绩掩盖我的犯罪事实。”实际上，他已经蜕变为一个典型的“两面人”。

　　（三）制度不严引发暗箱操作。在大规模交通工程建设过程中，党风廉政建设相对滞后，相关的法律法规和各种约束制度还不健全、不完善，形成监管上的盲区；或是虽然订了制度，但只不过是停留在纸面上的规则，执行不严，操作不便，形同虚设，使腐败分子有机可乘、有空可钻，甚至如同“牛栏里关猫，进出自由”。比如，在招标过程中明招暗定，有的应公开招标的却实行邀标，有的虽然实行公开招标，但利用非法转包及违规分包，搞权钱交易；在专家库的设立上，没有真正做到随机抽取，对专家评标行为缺乏有效的跟踪监管措施；有些工程项目没有按规定实行项目法人制，由工程指挥部代替项目法人；对工程分包、物资设备采购、设计变更、质量监理、工程验收及资金拨付等环节的检查不够细化、量化，不敢动真碰硬。交通工程总公司总经理陆志经在单位中标后，对他来说，好比捧到一块大蛋糕，这蛋糕切给谁，切多少，并不受招投标限制，也没有跟踪监管措施，后续工作完全由他运作，因此使他成了众多包工头以及个体老板拉拢腐蚀的目标。石发亮不按建设程序办事，以所谓现场办公为名，一句话就把一个工程的投资从3.9亿元提高到5个亿。这些腐败行为之所以能够得逞，很重要的一个原因就是没有规范的制度约束，或者有了制度，根本没有得到很好的遵守和落实。

　　（四）监督不力导致权力失控。任何人在权力面前都没有天然的免疫力。失去监督的权力必然导致腐败。从交通基础设施建设领域的腐败现象来看，大多数单位党内监督、制度监督流于形式，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题。这就使得监督在相当程度上依靠自我监督。在这种情况下，特别是极少数“一把手”对自己的监督往往是“鉴不能自照、权不能自称”，放松了自我约束。同时，由于社会监督、舆论监督缺乏相应的强制性，群众举报具有“高风险、低回报”，甚至“零回报、负回报”，多数人表现为不想“多事”，因而对权力的监督出现盲区，使权力私有化、商品化。一些工程建设指挥部没有设立监督机构，没有配备纪检监察干部，或是虽有纪检监察机构，但没有深度介入，全程监控，形成了“集权”和监督“真空”。石发亮把上级领导对交通事业的期望误认为是对自己的宽恕和纵容，谁的话都听不进去，手眼通天，黑红通吃，从工程立项到干部人事安排，一手遮天，根本不讲什么民主集中制。贵州省交通厅厅长卢万里任省高速公路开发总公司总经理后，将公司党委建制撤销，总公司没有了党委，没有了纪委，也就失去了监督，卢万里披着行政首长负责制的合法外衣大搞以权谋私也就一路绿灯、畅通无阻了。南通市交通局原副局长朱志因受贿被判10年6个月，一位侦查人员曾问他，你不愁吃，不愁穿，收那么多钱干什么?朱志讲，要是有人早问我这个问题，给我提个醒，我也不会沦落到今天这个地步。实践证明，游离于监督之外的权力，一旦不能自重和慎用，无异于一颗重磅炸弹，随时随地都有可能葬送自己的前程。

　　三、预防和遏制交通基础设施建设领域腐败现象的主要对策

　　当前，交通运输仍然是制约国民经济发展的“瓶颈”。加快交通基础设施建设仍然是交通部门一项重要的政治任务。机遇不容错失，事业不容损失。要保护交通建设成果，从源头上预防和遏制交通基础设施建设领域腐败现象，必须立足治本，强化监督，努力构筑与社会主义市场经济相适应、与交通现代化建设相协调的惩治和预防腐败体系，为交通现代化建设提供坚强的政治保证。

　　  (一)突出教育先行，构筑自律机制。加强教育，能够唤醒人们把法律、纪律约束以及他律转变为高度的自律，把外在的强制转变为内在的自觉，这是反腐败的第一道防线。一要加强“权力观”教育。使我们的干部真正懂得权力是人民给的，为人民服务是还权于民，而不是施恩于民，决不能利用人民赋予的权力与民争利，自觉把权力当成一种责任、信任和考验，懂得珍惜，学会算帐。算好政治帐，珍惜干事创业的舞台，对自己的前途负责；要算好家庭帐，以自己的清廉行为，把家庭打造成廉政的港湾，对全家的幸福负责；要算好经济帐，经得起眼前利益的诱惑，对自己的终身利益负责。二要加强道德教育。教育学员干部加强道德修养和党性锻炼，培养积极健康的生活情趣，自觉抵御各种诱惑和侵蚀，纯洁社交圈，净化生活圈，规范工作圈，管住“八小时以外”的活动圈，经受住金钱、美色的考验。三要加强法纪教育。组织党员干部认真学习“两个条例”，特别要增强重点岗位、重点人员的法纪意识，保证权力沿着法制化、制度化的轨道运行。要把集中教育和日常教育结合起来，做到既有声势，又有实效，扩大教育的持久力和影响力；把示范教育和警示教育结合起来，大树勤廉典型，弘扬先进，鼓舞士气；同时利用典型案例进行警示教育，组织党员干部参观监狱，利用在押犯人“现身说法”。通过正反典型教育，增强教育的感召力和震憾力，提高教育的针对性和实效性。

　　(二)突出制度建设，构筑约束机制。制度具有根本性、全局性、长期性和稳定性。加强制度建设具有治本功能。一要进一步落实党风廉政建设责任制。省市交通主管部门，应当站在全局的高度，打破条块分割和区域界限，把责任制的要求延伸和拓展到全行业，加强对交通重点工程建设项目廉政工作的行业管理，大胆指导，及时督办，形成全省交通一盘棋的党风廉政建设责任体系。凡是在交通建设市场上从业的单位和个人，不论是哪个省的，也不管是什么级别，统统纳入党风廉政建设责任制管理的范围，形成统一协调的党风廉政责任共保体系。二要深化廉政合同制。把契约式管理引入工程建设之中，在业主与施工、施工与监理等单位之间分别签订《廉政合同》，并建立严密的考评体系，加强对《廉政合同》签订、执行及效果情况的检查考核，进一步规范合同双方的履约行为，使参建各方形成相互监督、相互促进的良性互动机制。三要建立和完善纪检监察派驻制。向重点工程派驻纪检监察人员，把执纪执法部门的工作舞台延伸和拓展到工程建设现场，以廉政监察、执法监察和效能监察为基本手段，充分体现派驻机构预防工作的前瞻性、行使职能的权威性、监督工作的全面性、处理问题的公正性，努力实现“无缝隙监督”。四要坚持材料采供全面招标制与准入制。材料占工程总造价的60%以上。材料管理不好，最容易出现工程质量和腐败问题。为了严格控制材料采供关，必须实行全面招标制和供应厂商准入制。凡是材料采购总价超过一定数额的，必须进行公开招标；特殊材料即使数额不大也要公开招标。凡是参加重点工程材料采购投标的供应厂商都必须符合准入条件。监理、纪检部门与施工单位要共同对国内大型生产厂商的产品质量及生产、业绩情况进行综合考察和现场抽检，凡通过审查的一律以文件形式公开发布，作为可参与大桥工程材料采购投标的厂商，否则不得参与投标。五要建立重点工程质量责任人档案制。把党风廉政建设责任制的原则要求与质量监管的理念相融合，进一步构建上至交通行业主管部门和地方政府分管领导，下至勘察、设计、施工、监理、材料采供等单位和部门负责人的质量责任共保体系，一旦发生质量事故，要依照有关规定和责任人档案追究有关责任人的责任，切实解决“说起来有责任、做起来不尽责任、出了事推卸责任”的现象。

　　(三)突出重点环节，构筑监督机制。一要注重家庭监督。如果领导干部的配偶是个廉内助，她可以帮助他拒腐蚀，永不沾，免除“后院起火”之忧，可以让他省去许多麻烦，全身心地投入工作之中；反之，如果她是个“贪内助”，就会为领导干部的哪怕是点滴贪欲推波助澜，甚至打着领导干部的旗号去搞特权。因此，要把监督的触角延伸到干部家庭，使其家属当好“廉内助”，使领导干部生活在一个人心思廉的家庭氛围中。二要加强全程监督。以管权、管物、管钱等环节为重点，着力构筑严密的监管体系，切实加强对工程建设全过程的监督。要加强对招投标的监督。从发布公告、资格预审、招标开标，一直到评标定标，做到全程参与，跟踪监督，发现问题及时处理。特别是在评标时，对评标专家实行封闭式管理，一律关闭个人使用的手机，如果确实需要对外联系，则使用公用手机。要加强对征地拆迁的监督。坚持善待拆迁失地农民，做到拆迁政策、丈量面积和补偿标准三公开，确保补偿资金及时足额发放到农民手中。要加强对工程质量、安全的监督。凡是没有资质、没有相应上岗证的绝不允许参与工程建设，对质量和安全重点部位实行重点检查，对隐蔽工程实行突击检查和夜间巡查，发现质量和安全隐患坚决按“三不放过”原则予以整改。要加强对工程建设资金使用的监督。凡是大额资金的支出，均必须集体研究决定；建立签报会审制度，做到多支笔共审一笔费用。对正常的工程计量款，及时协调施工、监理等单位，缩短审批周期，提高办事效率，对能够支付的款项及时支付，杜绝擅自拖延和截留。可实行业主、承包商、银行三家签订《工程资金管理协议书》，让金融机构也参与工程资金的监管，形成三权制衡的监督机制。要加强对工程设计变更的监管。对于较大的设计变更，还要集体研究决定后，方可给予资金补偿。所有的设计变更，都必须有纪检监察部门全过程参与，加强程序监督，确保公开透明。三要加强社会监督。在充分发挥纪检、监察、检察和审计等反腐败机构监督主渠道作用的同时，通过建立健全群众信访举报制度、开通监督电话、推行网上监督、建立领导信访接待日等，广泛搭建社会监督平台，系统整合社会监督资源，真正把社会监督延伸到党员干部的工作圈、生活圈和社交圈，真正做到领导干部的权力行使到哪里、领导干部活动延伸到哪里，监督管理就实施到哪里，切实改变对领导干部监督“虚化”、“弱化”和“软化”的状况

　　(四)突出权力监控，构筑制衡机制。“贿随权集”。腐败问题无论表现为何种形式，最终都可归结为权力的滥用。交通重点工程拥有大量的项目发包权、资金使用权和材料采购权，稍在不慎就会诱发腐败。加强权力制衡，是防止决策失误、权力失控和行为失范的根本举措。一要放权。凡是可以通过市场机制代替的行政审批事项，都要通过市场机制进行运作。比如，对工程材料，建设单位应以管理、监督和协调为主，对市场能满足要求及资源性的材料可全部放给施工单位自采，真正把该放的权力放下去，该管的地方管起来。二要限权。对直接掌握人、财、物等实权岗位的权力进行适当分解。特别是在工程资金管理方面，要坚持财务、工程材料等部门互相监督，互相把关，做到“批钱的不管钱、管钱的不花钱、花钱的不批钱”，形成权钱分离、互相制约的规范化运作程序。三要制权。民主是腐败的天敌。要建立大额资金使用、大宗材料采购等重大事项集体研究制度，充分发扬民主，防止个别领导说了算。推行政务公开，广泛开展群众评议。对领导干部工作、生活待遇作出严格规定，使监督制约经常化、规范化。四要换权。对交通工程建设实权部门和岗位的权力持有者进行定期或不定期的交流轮岗，一方面增强干部队伍的活力，同时也有利于对权力运行的制约。通过权力制衡，减少领导权力对资源配置的影响力，消除权力寻租的空间，实现权力与责任紧密挂钩，权力与利益彻底脱钩，从源头上防止和减少腐败的发生。

　　(五)突出标本兼治，构筑惩处机制。坚持防打结合、标本兼治原则。对案件线索要及时调查处理，对上级转办的举报信件要及时查结上报，对发观的违法违纪问题要旗帜鲜明地从快从严查处，决不能以纪代法，以罚代纪，以感情代替政策，以集体责任代替个人责任。要加大打击力度，提高腐败成本，始终保持让人不敢犯的高压态势和威慑力量。同时，坚持在办案中加强源头防治，以治标来推动治本，收到查处一案、整顿一线、规范一片的效果，坚决遏制交通基础设施建设领域的腐败现象。