附件四

监理行业目前的形势及发展的思考

                                                ----江苏华宁工程咨询有限公司 章剑青

近20多年来，我国监理制度在实际执行中偏离了本意 。工程监理制度推广之初，我国正处于从计划经济刚刚向市场经济过渡的时期，当时的建筑市场发展并不成熟，建设单位行为也不是很规范，施工队伍素质参差不齐，政府推广强制监理制度有利于规范建筑市场，提高建设工程的管理水平，确保工程质量和投资效益。然而，近20多年来，我国监理制度在实际执行中偏离了本意，由现代工程项目管理的“三控三管一协调”，逐渐沦为单一的质量控制和安全监督。且监理行业存在从业人员结构不合理、素质偏低、服务效果不佳的状况，导致报酬偏低，陷入恶性循环，监理行业转型发展面临诸多困境与阻碍。

监理工作的本质是为委托人提供技术和管理服务，但是这种服务的成效并非显而易见。 除了成效难以评价之外，可能大部分监理工程师对于自己的职业义务标准也没有明确的概念。当前，我国监理行业存在诸如监理定位不清晰、责任不明确等体制问题。监理定位的模糊导致了实际工作中监理责任界限的模糊，使得监理的责任越来越大，尤其是履行安全生产管理法定义务的履行让监理工程师们惶惶不可终日。

改革建设工程监理制度是大势所趋 。由于工程监理相关法律法规体系的不完善，监理工程师在承担极大的质量安全责任的同时，缺乏相应的权益作为对价，导致权利义务的失衡，面临着极大的风险。这不仅严重影响了建设监理事业的健康发展，也不利于构建责任明晰、权责相符、执业高效的工程建设管理体制。根据目前监理行业存在的问题，改革建设工程监理制度是大势所趋。

各级建设主管部门都明确提出要进一步完善工程监理制度，促进监理行业健康有序发展 。2014年5月，住建部发布《关于开展建筑业改革发展试点工作的通知》，提出建筑市场监管综合试点，要求“通过进一步开放建筑市场，强化对建设单位行为监管，改革招标投标监管方式，推进建筑市场监管信息化和诚信体系建设，改革行政审批制度，完善工程监理及总承包制度，转变政府职能，提高建筑市场监管水平和效率” 2014年7月，住建部发布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，明确提出“调整强制监理工程范围，选择部分地区开展试点，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其它管理模式的政策措施。具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理的工程项目，可不再委托监理”。

一、交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见

1、完善公路建设管理四项制度

1）落实项目法人责任制
　　公路建设项目法人由项目出资人和项目建设管理法人组成。项目出资人依法履行出资人职责；项目建设管理法人是经依法设立或认定，具有注册法人资格的企、事业单位，负责公路项目的建设管理，承担工程质量、安全、进度、投资控制等法定责任。
　　公路建设项目应实行项目法人责任制。对于目前由地方政府或交通运输主管部门直接负责建设管理的国省干线公路、农村公路项目，应按照政企分开、政事分开、监管与执行分开的原则，逐步过渡到由公路管理机构履行项目建设管理法人职责，或通过代建方式由专业化的项目管理单位负责建设。

按照项目投资性质，政府作为出资人的，应依法确定企业或事业单位作为建设管理法人；企业作为出资人的，应组建项目建设管理法人。

项目建设管理法人应具备与项目建设管理相适应的管理能力，并承担项目建设管理职能及相应的法律责任。

当项目建设管理法人不具备相应的项目建设管理能力时，应委托符合项目建设管理要求的代建单位进行建设管理，并依法承担各自相应的法律责任。

项目法人在报送项目设计文件时，应将项目建设管理法人相关资料作为文件的组成内容一并上报。交通运输主管部门在设计审批时，应对项目建设管理法人的管理能力情况进行审核。对不满足项目建设管理要求的，应按规定要求其补充完善或委托代建。

交通运输主管部门要以项目为单位对项目建设管理法人和法人代表及项目管理主要人员开展考核和信用评价，不断完善对项目建设管理法人的监督约束机制和责任追究机制。

考核内容涵盖项目建设管理法人和主要负责人的管理行为和项目建设的质量、安全、进度、造价等控制情况。通过考核激励和责任追究，强化项目建设管理法人的主体意识和责任意识，提高项目管理专业化水平。

2）改革工程监理制

坚持和完善工程监理制，更好地发挥监理作用。按照项目的投资类型及建设管理模式，由项目建设管理法人自主决定工程监理的实现形式。
　　明确监理定位。工程监理在项目管理中不作为独立的第三方，监理单位是对委托人负责的受托方，按合同要求和监理规范提供监理咨询服务。
　　明确监理职责和权利。监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分。监理单位根据项目建设管理法人要求，按照合同约定的权利和义务，依法、依合同开展监理工作。工程施工质量和安全的第一责任人是施工单位，勘察设计质量和安全的第一责任人是勘察设计单位，监理单位依法承担监理合同范围内规定的相应责任。

调整完善监理工作机制。监理工作应改进方式，以质量、安全为重点，加强程序控制、工序验收和抽检评定，加强对隐蔽工程和关键部位的监理，精简内业工作量，明确环境监理和安全监理工作内容，落实对质量安全等问题的监督权和否决权。
　　引导监理企业和监理从业人员转型发展。引导监理企业逐步向代建、咨询、可行性研究、设计和监理一体化方向发展，拓展业务范围，根据市场需求，提供高层次、多样化的管理咨询服务。政府部门也可通过购买服务的方式委托监理企业开展相关工作。深化监理人员执业资格制度改革，提高监理人员的实际能力、专业技术水平和职业道德水平。引导监理市场规范有序发展，维护监理企业的合理利润和监理人员的合理待遇。

3）完善招标投标制

坚持依法择优导向。遵循“公平、公正、公开、择优”原则，尊重项目建设管理法人依法选择参建单位的自主权。改进资格审查和评标工作，加强信用评价结果在招投标中的应用，采取有效措施防止恶意低价抢标、围标串标。大力推进电子招投标，完善限额以下简易招标制度。加强对评标专家的管理，实行评标专家信用管理制度。
　　健全规章制度体系。加快制定公路建设项目代建、设计施工总承包招投标管理办法及标准招标文件，加快修订施工、设计、监理等招投标管理办法。对出资人自行设计和施工的项目，要进一步完善投资人招标等有关规定。
　　加强政府监管。交通运输主管部门要按照当地政府的有关规定，具备条件的公路建设项目招投标应进入公共资源交易市场。要依法纠正招投标中的违法行为，不得干预招标人的正常招标活动。要坚持信息公开，鼓励社会监督，规范招投标行为。

4）强化合同管理制。
　　各级交通运输主管部门和从业单位应强化法律意识和契约意识，杜绝非法合同、口头协议和纸外合同等不规范现象。不断完善合同管理体系，研究制定《公路建设项目合同管理办法》，健全标准合同范本体系，制定代建、设计施工总承包、公路简明施工等标准合同范本，坚持以合同为依据规范项目建设管理工作。
　　加强对合同谈判、签订、履行、变更、结算等全过程管理，进一步完善工作机制和管理制度，注重培养合同管理人才，提高合同管理的科学化水平。强化合同执行情况的监督，通过履约考核、信用评价、奖励处罚等措施，督促合同双方履约守信。

2、创新项目建设管理模式

根据公路建设实际和投融资体制改革的要求，为提高项目管理专业化水平，各地可结合本地区实际情况和建设项目特点选用以下三种项目建设管理模式。同时，为进一步激发社会资本活力，鼓励各地进一步探索政府和社会资本合作（PPP）模式等新的融资模式下的其他有效建设管理模式。

1）自管模式

由项目建设管理法人统一负责项目的全部建设管理工作和监理工作。项目建设管理法人必须具备相应的管理能力和技术能力，并配备具有相应执业资格的专业人员，能够完成项目管理全部工作，包括《公路工程施工监理规范》规定的相关工作，对项目质量、安全、进度、投资、环保等负总责。根据建设项目的规模和技术复杂程度，项目建设管理法人应依据自身监管能力从具有相应资质等级的监理单位聘请有相应资格的监理人员负责监理工作。

2）改进的传统模式

由项目建设管理法人通过招标等方式，选择符合相应资质要求的监理单位对项目实行监理。按照监理制度改革的新要求，在监理合同中应明确项目建设管理法人与监理单位的职责界面，项目建设管理法人对项目建设管理负总责，监理单位受其委托，按照合同约定和授权依法履行相应的职责。

3）代建模式

由出资人或项目建设管理法人通过招标等方式选择符合项目建设管理要求的代建单位承担项目建设管理工作。代建单位依据代建合同开展工作，履行合同规定的职权，承担相应的责任。鼓励代建单位统一负责项目建设管理工作和监理工作。

3、建设管理模式确定程序

项目法人在向交通运输主管部门报送设计文件时，应明确拟采用的建设管理模式（包括相应的监理选择方式）并提交相关的材料。设计文件批复时要明确项目建设管理模式，以及建设管理法人、法人代表及项目主要负责人等，采用代建模式的，应明确代建单位及主要负责人等。项目建设管理模式、项目建设管理法人等变更时，应报原审批设计文件的交通运输主管部门备案。

4、逐步推行设计施工总承包方式
　　各级交通运输主管部门应鼓励项目建设管理法人根据项目特点，科学选择工程承发包方式，逐步推行设计施工总承包。设计施工总承包单位应按有关规定通过招标等方式确定，由其负责施工图勘察设计、工程施工和缺陷责任期修复等工作。要通过合同明确项目建设管理法人与总承包单位的职责分工和风险划分。设计施工总承包可以实行项目整体总承包，也可以分路段实行总承包，或者对机电、房建、绿化工程等实行专业总承包。实行设计施工总承包方式，要深化初步设计及概算工作，加强设计审查及设计变更管理，确保质量安全标准不降低，工程耐久性符合要求。探索推行设计、施工和固定年限养护相结合的总承包方式。

5、建立健全统一开放的公路建设市场体系

1）完善公路建设市场信用体系
　　加强信用信息的基础性建设工作。完善全国统一的从业单位和从业人员数据库，利用信息化手段，实现信息共享，做到市场主体信用信息公开、透明、有效。规范信用信息的应用管理，完善守信激励和失信惩戒的相关制度。
　　要拓展对市场主体的评价工作。做好对勘察设计、施工、监理、试验检测等单位的信用评价工作，试行对项目建设管理法人、代建单位的信用评价，并将各市场主体的信用情况与招投标、资质审查等工作挂钩。

建立主要从业人员信用评价体系。对项目建设管理法人、代建单位、勘察设计、施工、监理及试验检测等各参建单位的项目负责人、技术负责人、安全生产负责人及其他关键岗位负责人等主要从业人员，建立个人执业信息登记和公开制度，开展个人信用评价，将评价结果计入个人信用信息档案，并与招投标等工作挂钩。大力整治从业人员非法挂靠、虚报资格（质）、履约不到位等问题，以净化市场环境
          2）加强代建市场的培育

各级交通运输主管部门要建立健全代建项目管理的规章制度，推进项目管理专业化。要通过政策引导和有效管理，促进代建市场规范有序发展。

3）加强从业人员管理工作

交通运输主管部门、项目法人及有关从业单位应充分考虑不同层次、不同岗位从业人员的差别化需求，加强各类培训和经验交流。公路建设项目各参建单位对一线操作人员要积极创造学习条件，定期举办技术交流培训，促使操作人员熟练掌握工作技能，不断提高文化和职业素质。

 4）完善工程保险制度

根据项目规模、技术复杂程度、企业业绩、管理水平等，逐步实行差别化保险费率和浮动费率。通过市场风险管理机制，促使企业增强品牌意识、诚信意识和法律意识，规范市场行为。

6、强化政府监管

1）强化事中事后监管。

各级交通运输主管部门要按照行政管理体制改革要求，逐步精简事前审批事项，减少市场准入限制，加强对项目的事中事后监管，特别是对项目出资人资金到位情况、招标投标、设计审查、工程变更、工程验收等关键环节的监管，重点整治招投标中的非法干预、暗箱操作、围标串标行为，以及试验数据和变更设计造假、层层转包和非法分包、虚报工程量、多计工程款等违法违规行为，加强对工人工资支付情况的监管。

实行项目建设管理法人及其他参建单位责任登记制度，细化、分解相关单位及人员的责任。建立工程质量终身责任追究制度和工程造价监督管理制度，完善设计变更管理制度、工程项目信息公开制度和材料设备阳光采购制度。对存在违法违规行为的参建单位和个人要依法严惩，列入“黑名单”，给予限期不准参加招标投标、吊销资质证书、停止执业、吊销执业证书等相应处罚

2）创新监管方式

要研究制定针对新的项目管理模式和新的融资方式的建设项目的监管模式、重点和措施，对社会资本投资的项目，要制定相应的监管方案，明确监管单位、人员、职责和监管措施，提高监管的针对性。要认真审核特许经营协议中关于质量、安全、工期、环保、检测频率等内容条款，明确项目建设管理法人的相关责任、义务和权利。严格审查技术标准、建设规模和重大技术方案，重点加强对建设程序执行、建设资金使用、质量安全等措施的监管。

必要时政府可通过招标等方式选择第三方专业机构，提供技术审查咨询、试验检测等相关技术服务，丰富监管手段，有效发挥监管作用。

二、监理行业目前的形势分析

  宏观概况监理行业面临的形势可以用两个字概括，就是“变化”，行业发展面临诸多的变化和不确定性 。

  新形势下，影响行业发展的因素很多，诸如国民经济发展目标和政策的变化，金融和货币政策的变化，市场化改革管理制度和政策的变化，未来市场需求变化，信息技术和科学技术发展的变化等方方面面。

  这些变化对于投资依赖型，市场依赖型，政策依赖型的监理行业发展来说影响都是显而易见的。

1、 “十三五”规划纲要对行业发展的影响

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 明确提出了社会发展目标是全面实现小康社会。国民经济和社会发展战略重点任务之一是完成供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的主要任务是去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板。 去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板这五方面对行业未来发展都具有现时和深远的影响，是行业未来发展面临和必须解决的重要问题。

在十三五期间，监理市场和行业必然随着国民经济的调整进入供给方自我调整阶段，这将倒逼企业升级转型。企业将按照市场规律优胜劣汰，适者生存与发展是必然规律。

2、供给侧结构性改革对行业发展的影响

供给能力目前已远远大于需求，产能过剩，库存过剩问题十分突出，已经成为影响经济和社会发展的重要因素。前期以追求产量、数量，满足基本需求为主要经济发展目标阶段，积累沉淀的生产能力和队伍规模已经非常庞大。

前期经济高速发展阶段，能源高消耗，环境高污染的高代价供给状况，国民经济和社会发展已经无法承受，资源、环境无法支撑，不断增长的生产成本企业无法承受，经济和社会发展发展不可持续。

行业人员素质不高；业务同质单一，技术水平落后；市场竞争和管理混乱，社会声誉不高；

企业效率低，效益差，创造价值低；经营理念、管理模式落后；信息化水平跟不上发展需要等短板问题反映十分突出。

“十三五”规划发展目标是全面实现小康社会。经济发展模式是质量兼顾速度。现有的供给状况已经满足不了未来市场对服务高品质、高效益、高回报的要求，有效供给不足。

目前行业服务能力，企业数量，人员规模已经超出了市场需求量，供需比例失调导致市场机制失灵，市场恶性竞争严重，价格一降在降，价格背离价值，劣避驱除良币，严重制约了优质企业发展和技术创新。行业进行结构性调整，改善供给关系与提高有效供给是客观发展之需要，势在必行。

3、 国际和社会投资流向与流量对行业发展的影响

改革开放时期，工程建设市场国际和社会投资资金是流入大于流出。目前是流出大于流入。

外企撤出，国际投资资金转移；一带一路发展战略使国内投资国际市场，并购国外企业加快，国内资金大量流出进入国际市场；

国内投资主要集中在交通、水利电力、能源、资源、环保等基础设施领域，建筑工程主要集中在社会发展、公共服务设施和保障体系领域。

4、 有效需求（未来市场新需求）对行业发展的影响

降低投资拉动GDP比例，继续增大消费、服务拉动GDP比例，消费、第三产业拉动GDP是未来经济发展主要驱动力和有效需求的主要领域。

积极推进绿色GDP，在发展经济同时，保护环境，保护资源是经济发展重要内容和指标，是工程建设必须遵循的原则，绿色、环保、节能、智能是未来有效需求的主要内容。

一带一路，装配式建筑，城镇化建设，智能化、海绵城市建设，轨道交通，地下管廊是投资重点和未来有效需求的主要工程项目类别。

5 、信息化时代的到来对行业发展的影响

社会已经进入信息化时代，信息化发展分为两个阶段，初级阶段是实现数字化和网络化，高级阶段是实现智能化。我们正处在数字化和网络化时代。

目前行业和企业经营理念，技术水平、管理能力与手段已经落后于未来发展需要。尤其在利用大数据、云计算处理信息，提高分析、管理和决策能力方面已经落后于时代步伐，严重制约行业发展。

监理企业目前的主要工作要适应国家未来行政管理体制和市场化改革的不断深入发展，适应各项管理政策的不断调整和落实。监理服务收费价格，市场准入标准，执业注册制度等各项管理政策已经进行了调整。

十三五期间，行业管理制度的改革还会不断的深入。一切原来适应以政府行政管理为核心的管理制度和政策都会不断的调整退出，适应以社会管理为核心的行业自律管理制度与政策会不断的出台。

三、感言

1、价格机制是市场机制的主要内容，市场配置资源的功能很大程度上是通过价格的指示器来发挥作用的。适度的价格机竞争是市场的活跃剂，而非理性的价格竞争则是抑制剂，不仅仅是增加市场的交易费用，而且使其供需失衡，产品比价体系遭到破坏，从而弱化市场价格机制配置资源的功能。从较长时间来看，任何降价竞争方式的选择都必须以成本降低为前提。降价竞争对市场竞争的认识太表面化了。

企业做大靠制度。当企业达到一定规模后，地域扩张就成为成长的主要方式。为了在外地克隆复制母体，经营和管理的规范化。制度化，理性化以及与之相应的内部规章制度是最紧迫的需要。

2、要推进供给侧结构性改革，着力自觉做好行业组织结构调整

  行业资源重组，企业和人力资源结构调整未来不可避免。提高供给效能与质量，实现市场需求与供给能力基本平衡，市场需求品质与有效供给基本平衡。逐步建立起一支能为工程咨询市场提供有效服务的供给基本平衡行业队伍。

3、经营管理实际上就是调动人的积极性，工作从人做起，一个人为何工作？ 稳定的工作，丰厚的报酬和良好的福利待遇确实非常 重要，但是和发展空间相比，其重要性就显得不是那么重要了。

4、工程建设全过程咨询是把工程建设项目全过程作为一个有机的整体，以此机制为平台， 统筹规划、设计、施工组织和项目管理，控制工程的质量、成本、进度及运行。实现优化资源，节能环保，高效益、低成本、高效率的工程建设目标但是实现这种组织管理模式的方式方法可以是多种多样的。 工程建设全过程咨询企业追求的目标不是能够独立提供各种类型工程建设全过程全部咨询服务工作，重点追求的目标应该是企业具备工程建设全过程统筹和管理能力。

四、对现代监理企业与传统的监理企业区别的认识

进入工程建设全过程咨询时期，即使还做施工阶段监理工作，现代的监理企业与传统的监理企业还是有变化的。不同的是，现在的监理工作要以全过程咨询服务的理念、思维和标准来开展监理工作，服从全过程工程咨询的管理，要使自己相对独立的工作融入到工程建设全过程咨询服务的机制中去传统的封闭的完全分割的工作方式将不会继续存在下去 。

以工程监理和项目管理为特色的全过程咨询只有监理行业可以做，这是监理行业独到的优势 。企业具备工程建设全过程统筹和管理能力，并能充分利用自身和社会资源开展工程建设工作是监理企业向全过程咨询企业转型升级的目标和最有效的途径。 企业要具有核心竞争能力，全过程咨询服务各个咨询服务性行业都可以做，但是以工程监理和项目管理为特色的全过程咨询只有监理行业可以做，这是行业独到的优势

监理企业实现工程建设管理现代化是企业转型升级追求实现的重点目标之一 。工程建设管理现代化近期目标就是实现管理信息化、智能化、网络化以及标准化。监理行业转型升级的切入点和重点要放在实现工程建设管理的现代化建设上。没有管理现代化，就实现不了企业的真正转型升级。

行业主体企业与骨干企业定位的选择

国家已经明确未来监理行业组织结构由主体企业和骨干企业组成。新时期将会是多元化发展，企业类型将是多领域、多层次，特点突出，结构互补，主体企业与骨干企业相结合的绿色企业类型结构(能力互补型，资源优化，节能环保型) 。主体企业工作机制主要是专业性的，承担全过程咨询中的部分咨询管理与控制。担负着保证工程质量，构筑行业基础，保证行业主体地位的重任。没有主体企业，就没有监理行业。骨干企业工作机制主要是综合性的，承担全过程咨询管理与控制。担负着代表行业水平，引领行业发展，促进行业技术进步， 构筑行业标准。

监理行业未来是由骨干企业和主体企业共同构成的，缺一不可。 企业的转型升级，企业的未来发展需要解决的首要问题，是要根据实际情况科学合理定位。同时，企业市场定位的选择不仅仅是企业问题，不是单纯的依靠市场自然形成，他同时也是社会问题，行业问题。政府部门、行业组织，协会都要关注，创造条件,营造环境,引领企业和谐发展。

提升企业的核心竞争力 。全过程工程咨询是国际通行的工程建设模式，代表了工程咨询重要的发展趋势。有条件的监理单位应在立足施工阶段监理的基础上,向上下游拓展服务领域，为业主提供覆盖工程项目建设全过程的项目管理服务以及包括前期咨询、招标代理、造价咨询、现场监督等多元化的“菜单式”工程咨询服务。

企业还可通过兼并重组等方式提高企业整体能力和水平，同时，还要以“一带一路”倡议为契机，主动参与国际市场，提升企业的核心竞争力。

                                    2018年12月21日