2020年3月3日，江苏省第十三届人大常委会第十五次会议审议通过了《江苏省农村公路条例》（以下简称《条例》），将于2020年6月1日起施行。现解读如下：

一、《条例》的立法背景和意义

农村公路是重要的公共基础设施。近年来，全省各地深入贯彻落实习近平总书记关于“四好农村路”建设的重要指示批示精神，按照省委省政府有关部署要求，加快推动农村公路发展，我省农村公路密度、技术等级以及管理养护、运输服务水平都处于全国前列，农村路网更畅通，农村物流更便捷，农民出行更便利。为进一步规范和加强农村公路建设、管理、养护、运营工作，构建职责清晰、管理高效、科学规范的农村公路制度体系和工作机制，根据我省实际，制定《条例》既非常必要，又具有十分重要的意义。

一是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的迫切需要。党的十八大以来，习近平总书记多次对“四好农村路”建设作出重要指示批示，要求各地区从实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度，进一步深化对建设农村公路重要意义的认识，聚焦突出问题，完善政策机制，既要把农村公路建好，更要管好、护好、运营好，为广大农民脱贫致富奔小康、加快推进农业农村现代化提供更好保障。为深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，必须坚持立法引领，建立完善农村公路建管养运体系，明确政府和有关部门职责，强化统筹协调，加大政策支持。

二是推进综合交通运输体系高质量发展的客观需要。农村公路是综合交通运输体系高质量发展重要组成部分。省委娄勤俭书记要求着眼全省乡村振兴大计和高质量发展大局，系统谋划、创新举措、统筹推进，确保我省“四好农村路”建设走在全国前列，为建设“强富美高”新江苏提供有力支撑和保障。截止2019年底，江苏省农村公路总里程达14.28万公里，“四好农村路”建设走在全国前列，但与交通强省建设、综合交通运输体系建设要求相比，农村公路通达程度和服务水平还有待进一步提升，亟需通过立法，创新体制机制，完善配套制度，建设“特色致富路”“平安放心路”“美丽乡村路”“美好生活路”。

三是解决农村公路发展中存在问题的现实需要。第一，需要明确村道的法律地位。《公路法》规定了国道、省道、县道、乡道，但未涉及村道；其他法律法规对村道建设、养护和管理也没有明确规定。第二，需要建立农村公路管养长效机制。部分地区管养责任落实不到位，资金投入不足，机构设置和人员配备无法满足农村公路管养工作需要。第三，需要更严格措施解决农村公路安全问题。目前，部分农村公路交通安全标志和安全生命防护工程还不完善，危桥改造还需进一步加强，农村道路交通事故起数、死亡人数在道路交通事故中占比较高。这些问题都需要通过立法予以解决。

《条例》总结了我省多年来农村公路发展经验，从农村公路建设、管理、养护和运营等方面，进行了全面系统的规定，是我省第一部专门调整农村公路的省地方性法规，其颁布实施标志着我省农村公路发展步入了规范化和法治化轨道，具有里程碑意义。《条例》强化了政府对农村公路的监督管理和服务保障，加强了农村公路的规划建设和养护，突出了农村公路的设施保护和安全管理，并把以人民为中心的发展思想、保障人民群众生产生活需要作为出发点和立足点贯穿始终。《条例》的颁布实施,将为推动我省“四好农村路”高质量发展提供坚实的法治保障，对江苏加快构建现代综合交通运输体系和交通强国江苏示范区建设，实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战、推进和保障农业农村现代化、高水平全面建成小康社会均具有十分重要的意义。

二、《条例》的主要内容

《条例》共有七章五十八条，分为“总则”、“规划与建设”、“管理”、“养护”、“运营”、“法律责任”和“附则”，重点调整了以下六个方面的内容：

（一）明确村道法律定位，填补上位法空白

农村公路中有近一半是村道，但《公路法》《江苏省公路条例》等公路法律法规对村道未作规定，《公路安全保护条例》仅规定村道的管理与养护工作参照执行。村道长期存在无法可依、管理空白的问题，亟需通过立法明确村道的法律地位，建立完善村道建管养运责任体系，巩固村道建设成果。为此，《条例》首次将村道纳入了公路范畴，结合国家现行政策和我省实际，对村道的定义、规划、建设、管理、养护与运营以及法律责任等作出明确规定，填补了村道的立法空白。

（二）落实农村公路的工作职责

根据《公路法》《公路安全保护条例》等法律、行政法规和国家、省有关公路管理体制的规定，结合江苏农村工作实际，《条例》明确了地方各级人民政府及相关部门农村公路工作职责：一是县级人民政府是农村公路工作的责任主体，省、市人民政府监督其履行主体责任；并贯彻落实《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》要求，推行农村公路路长制，规定县、乡、村三级路长“根据职责，负责组织领导相应的农村公路管理养护工作。”二是县（市、区）交通运输主管部门具体负责县道的建设、管理、养护，乡道的管理和涉及村道的行政处罚，以及农村公路的相关运营工作。三是乡镇人民政府负责乡道、村道的建设、养护和村道的管理；村民委员会在乡镇人民政府的指导下，将村道的保护纳入村规民约，并协助做好乡道、村道的建设、管理和养护等相关工作。四是针对开发区、街道办事处等管辖范围内农村公路管理体制不确定的现状，《条例》特别予以明确：开发区管理机构按照本级人民政府规定的职责做好本区域内的农村公路相关工作；街道办事处履行农村公路相关职责的，适用《条例》关于乡镇人民政府的规定；居民委员会承担农村公路相关工作的，适用《条例》关于村民委员会的规定。

（三）强化农村公路的规划引领和建设保障

农村公路规划是农村公路建设的纲领和龙头，是贯彻落实“四好农村路”建设的重要抓手，做好农村公路规划的顶层设计至关重要。为此，《条例》从确定规划目标、明确规划分类、加强规划衔接、落实规划要求等方面进行了明确，规定农村公路规划包括县道规划、乡道规划、村道规划，村道规划和乡道规划可以合并编制；农村公路规划应当以建好、管好、护好、运营好农村公路为目标，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，构建布局合理、衔接顺畅的农村公路网络；农村公路规划应当符合国土空间规划，与产业布局、旅游发展、生态保护等规划和国道、省道以及其他交通运输方式的发展规划相衔接，与农村客运、农村物流等规划相协调；农村公路建设，应当根据人民群众生产生活需要和农村经济社会发展实际，按照农村公路规划合理有序安排。

为了加强农村公路建设，《条例》明确了我省农村公路建设的最低标准，并相应细化明确了农村公路建设的有关要求。《条例》规定，县道的建设不低于三级公路技术标准，乡道、村道的建设不低于四级公路技术标准；对受地形、地质等条件限制的村道局部路段，经过技术安全论证，可以适当降低技术指标，但应当完善相关设施，确保安全和畅通。为了强化用地保障，最大限度解决农村公路建设中存在的用地难问题，条例规定：县道、乡道建设用地纳入用地计划，由县级以上地方人民政府依法统筹安排。村道建设使用集体所有土地的，由乡镇人民政府协调农村集体经济组织或者村民委员会依法安排。

（四）加大农村公路的养护力度

建设是基础，养护是关键。长期以来，“重建轻养”是农村公路发展面临的主要问题之一。要实现“有路必养”，必须坚持“建设是发展，养护管理也是发展”的理念。为此，《条例》从养护要求、养护规划、养护计划、养护实施等方面作出了具体规定。

针对我省农村公路养护工作实际，《条例》明确县（市、区）人民政府应当组织交通运输、财政等部门编制农村公路养护发展规划，健全养护评价机制，保障农村公路养护质量；县（市、区）交通运输主管部门应当定期开展农村公路路况检查、检测和评定，并根据检查、检测和评定结果，提出养护方案；县（市、区）交通运输主管部门应当会同相关部门编制县道养护计划，乡镇人民政府应当按照养护方案编制乡道、村道养护计划。同时，积极引导创新养护方式，鼓励农村公路的设计、施工和验收后一定时期养护任务采用整体发包等模式，提高农村公路养护质量。

针对我省农村公路里程长，现有基层养护力量难以满足实际需要，《条例》规定乡镇人民政府应当指导沿线村民委员会有序组织村民参与乡道、村道的保洁、绿化维护等日常养护工作，可以通过购买服务、设置公益性岗位，以及采取个人、家庭分段承包等方式逐步建立相对稳定的村民养护队伍，充分调动沿线村民参与乡村道的日常养护工作。

（五）突出农村公路的设施保护和安全管理

为加强农村公路的设施保护，《条例》突出了两方面管理要求：一是加强涉路施工管理，明确涉及村道的施工活动应当符合国土空间规划，保障公路安全，建设单位应当征求村民委员会意见，并与乡镇人民政府签订协议；二是加强货车超限超载管理，规定在乡道、村道的出入口可以根据保护农村公路和保障交通安全的需要以及有关技术规范的要求，设置必要的限高、限宽设施和限行、禁行、限载等交通标志。

针对农村公路存在的安全问题，《条例》突出了三方面管理要求：一是加强安全监管和教育，规定公安、交通运输等部门及乡镇人民政府加强交通安全、公路通行、公路线路等监管，组织开展有关法律法规宣传教育，提高交通安全意识和爱路护路意识；二是加强安全设施防护，规定县（市、区）人民政府组织有关部门、乡镇人民政府定期排查农村公路重要路段安全隐患，完善安全生命防护工程，并根据需要合理设置照明、信号灯、警示标志、限速标志、反光镜、减速装置等设施；三是加强桥梁和隧道安全管理，要求对农村公路桥梁和隧道定期检查检测，对达不到安全技术要求的，及时采取限载、限行、禁行等措施，设置警示、绕行标志，并组织维修和加固、改建或者拆除重建。

（六）强化农村公路的运营服务保障

农村公路是民生工程，与广大农民群众的生产生活密切相关，直接影响着农民群众的获得感和满意度。《条例》彰显为民情怀，对保障人民群众生产生活的有关要求进行了系统规定：在第一条的立法目的中明确规定，农村公路建设、管理、养护和运营应当“适应人民群众生产生活需要”；在规划编制规定中，明确编制村道规划应当征求村民委员会和村民意见；另外，还规定特殊情况需要利用农村公路作为施工便道的，建设单位应当征求村民委员会的意见，落实公路安全保护、环境保护措施，尽量降低对村民出行的影响；为了提高农村公路的服务功能，规定“经过学校、农贸市场等混合交通量较大区域的农村公路应当参照城市道路标准设置人行道;具备条件的，可以配套建设路边停车位、公共卫生间等设施”；为了方便百姓出行，防止出现断头路，规定“农村公路与村内街巷、农田间的机耕道应当相互衔接”；为了防止农村公路建设违法增加农民负担，规定“农村公路建设不得损害农民合法权益，不得强行要求单位和个人出资或者出工、备料”；为了体现公共服务城乡一体化和普遍服务的要求，推动公共服务资源向农村延伸，规定县（市、区）人民政府应当保障行政村开通镇村公交，为村民出行提供普遍服务，拓展镇村公交服务功能，促进镇村公交与城市公交衔接融合；为了更好地服务农村生产生活，进一步明确了农村公路的运营内容，规定“县（市、区）人民政府应当组织有关部门和乡镇人民政府，利用农村公路开展农村客运、物流、旅游以及路况信息发布等运营服务”；并规定农村公路运营应当满足城乡一体、客货并举、运邮结合、乡村旅游等需要，提升农村客运和物流服务水平，促进农村地区经济社会发展。

（七）加大财政资金保障力度

资金是“四好农村路”建设、养护和运营的核心要素，保障不到位将影响农村公路事业的长远发展。为此，《条例》明确农村公路是社会公共基础设施，确立以政府公共财政投入为主的资金保障机制，规定县乡两级人民政府的资金保障责任，明确省、设区的市人民政府加大对农村公路建设与养护资金的投入，建立农村公路资金补助机制并适时调整；省、设区的市和县级人民政府应当发挥财政资金的引导作用，采取先养后补、以奖代补等多种资金补助方式支持农村公路建设、养护。

针对农村公路资金缺口较大的现状，《条例》创新资金筹措方式：一方面鼓励单位和个人捐助资金用于农村公路建设、养护；另一方面支持利用农村公路冠名权、绿化经营权、广告经营权等方式，多渠道筹集社会资金，用于农村公路建设、养护和运营。