申 请 人：周某

被申请人：南通市交通运输局

申请人对被申请人南通市交通运输局作出的《南通市交通运输局政府信息依申请公开答复意见书》（通交依复〔2021〕16号）的答复不服，向本机关提起行政复议，本机关于2021年9月22日依法受理。10月8日，被申请人向本机关提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，经本机关负责人批准，延期至2021年12月20日前作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条规定，11月26日，本机关行政复议人员就有关情况向被申请人进行调查、询问，并制作了调查笔录。行政复议案件现已审理终结。                                                                                                                                                                                                                                   

行政复议请求：

要求上级部门对南通市交通运输局《通交依复〔2021〕16号》答复意见书有关内容及回复依据的合法性进行行政复议。

申请人称：

一、关于项目立项前社会稳定风险评估的报告。

南通市交通运输局作出的《政府信息依申请公开答复意见书》（通交依复〔2021〕16号）回复：沪陕高速公路南通西站互通工程立项前无需进行社会稳定风险评估研究。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》规定，此互通工程立项前应进行社会稳定风险分析调查，并根据调查结果确定风险等级，出具社会稳定风险评估报告，作为上级有关部门审批，核准该项目的重要依据。事实上，南通市交通运输局已委托江苏南京一家稳评机构在3月底和9月初，就该工程在我们居住小区做过两次社会稳评调查问卷，小区居民强烈反对拆迁。在南通市交通运输局作出的《政府信息依申请公开答复意见书》（通交依复〔2021〕13号）中回复：作为项目的工可前置专题研究之一，社会稳定风险评估评审报告未制作完成，而在南通市交通运输局作出的《政府信息依申请公开答复意见书》（通交依复〔2021〕16号）中回复：该工程无需进行社会风险调查研究。同一部门两次回复，前后矛盾。在我们小区的两次社会稳定风险评估结果，上级有关部门可以直接调查，或者向南通市交通运输局委托的第三方评估公司获取。

二、关于设计方案及工程总平面图。

南通市交通运输局作出的《政府信息依申请公开答复意见书》（通交依复〔2021〕16号）中回复：目前该项目工可尚未获批，未进展到具体勘察设计阶段，所申请的信息不存在。根据通州发布，4月19日南通市公路事业发展中心组织召开沪陕高速南通西站互通工程工可市级初审会，并发布工程示意图，图中工程不涉及我们居住小区。我们看到地质钻土勘探在几个月以前就在进行。和百姓切身利益相关的工程，老百姓有知情权和参与权，我们要求依法公开工程相关信息，根据群众利益和诉求及时调整设计方案。如若工程工可尚未获批，未进展到勘察设计阶段，有关部门在设计时应考虑民意，及时调整方案，避让已形成的居民集中安置小区，把工程放在拆迁少或没有规划的空地。

被申请人答复称：

一、被申请人所作的16号答复意见书程序合法。

申请人于2021年8月24日21时9分33秒通过政府网站在线提交《依申请公开申请表单》，被申请人于2021年9月14日作出16号答复意见书，并于2021年9月16日送达申请人（通交依复〔2021〕16号送达资料，证据1）。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款之规定，被申请人在收到申请之日起20个工作日内予以答复，符合法律规定，程序合法。

二、被申请人具备办理案涉建设项目相关前期工作的主体资格。

《江苏省公路、航道重点建设项目前期工作管理办法》（苏交规〔2012〕2号，证据2）第六条第三款规定：“对于以设区的市为主投资建设的或者不跨市域的重点建设项目，省交通运输主管部门可以根据设区的市组织前期工作的技术力量情况，授权设区的市交通运输主管部门组织线路控制方案研究、预可行性研究、工程可行性研究和初步设计等阶段前期工作,省交通运输主管部门协调、指导相关前期工作的开展。”2020年9月3日，南通市人民政府向江苏省人民政府请示增设沪陕高速南通西站互通，由南通市负责建设（《南通市人民政府关于增设沪陕高速南通西站互通的请示》（通政请〔2020〕51号，证据3））。2020年10月15日，江苏省交通运输厅与省发改委、省财政厅、江苏交通控股公司等沟通后，向省政府办公厅出具意见（《省交通运输厅关于增设沪陕公路南通西站互通的意见》（苏交计〔2020〕129号，证据4）），原则同意增设，并建议南通市组织项目前期论证、落实项目法人和资金筹措方案，加强与高速公路运营管理单位沟通协调，按照基本建设程序的要求，履行项目审查审批手续。2020年11月18日，经南通市分管市领导批示（南通市人民政府办公室办文单〔2020〕来字070281号，证据6）），要求南通市交通运输局立即着手开展项目前期工作，力争尽快开工建设。综上，被申请人具备办理案涉建设项目相关前期工作的主体资格。

三、案涉建设项目的审批流程及审批进展情况。

《公路建设监督管理办法》（证据7）第九条规定：政府投资公路建设项目的实施，应当按照下列程序进行：（一）根据规划，编制项目建议书；（二）根据批准的项目建议书，进行工程可行性研究，编制可行性研究报告；（三）根据批准的可行性研究报告，编制初步设计文件；（四）根据批准的初步设计文件，编制施工图设计文件；（五）根据批准的施工图设计文件，组织项目招标；（六）根据国家有关规定，进行征地拆迁等施工前准备工作，并向交通主管部门申报施工许可；（七）根据批准的项目施工许可，组织项目实施；（八）项目完工后，编制竣工图表、工程决算和竣工财务决算，办理项目交、竣工验收和财产移交手续；（九）竣工验收合格后，组织项目后评价。

由于案涉项目既涉及项目建设审批，又涉及建设用地选址及规划的审批，流程复杂，《江苏省工程建设项目分类建设指导性流程图》（《关于印发〈江苏省工程建设项目分类审批指导性流程图〉的通知》（苏工改办〔2019〕2号，证据8））中“政府投资线性工程类”的流程图对案涉项目涉及多部门联合审批的流程作了较为清晰的梳理，在项目立项用地规划许可阶段的流程包括：1.政府投资项目建议书审批→2.建设项目用地预审与选址意见书的核发→3.固定资产投资项目节能审查→4.政府投资项目可行性研究报告审批（含工程建设项目招标事项核准）→5.建设用地规划许可证的核发（含建设用地批准书）。

2021年1月6日，南通市发展改革委向省发展改革委请示上报案涉互通项目建议书（《南通市发展改革委关于上报沪陕高速公路南通西站互通项目建议书的请示》通发改基础〔2021〕8号，证据9）。2021年4月2日，省发展改革委就上述请示批复同意（《省发展改革委关于沪陕高速公路南通西站互通工程项目建议书的批复》（苏发改基础发〔2021〕308号，证据10）），并明确根据以上批复编制项目可行性研究报告上报审批。目前，案涉项目的可行性研究报告正在编制中。2021年8月3日，南通市行政审批局就案涉互通项目核发了《建设项目用地预审与选址意见书》（用字第320612202100053号，证据11）。综上，案涉项目已完成上述“立项用地规划许可阶段”的第1项和第2项流程，正在准备申报项目可行性研究报告审批。

三、被申请人所作的16号答复意见书与通交依复〔2021〕13号《政府信息依申请公开答复意见书》（以下简称13号答复意见书）并不矛盾。

申请人申请内容不同。申请人先后两次向被申请人申请公开沪陕高速公路南通西站互通工程的有关政府信息，两次申请内容不完全一致。第一次要求公开该工程6项信息（《南通市政府信息公开申请表》（2021年7月22日申请，证据12），被申请人作出13号答复意见书（证据13）；第二次要求公开该工程4项信息（《依申请公开申请表》，申请编号：2021082400058，证据14），被申请人作出16号答复意见书（证据15）。申请人在两次政府信息公开申请中均要求公开有关社会稳定风险评估报告，第一次表述为“该工程的社会稳定风险评估报告”，第二次表述为“项目立项前社会稳定风险评估报告”。其中，第二次对社会稳定风险评估报告的公开申请以项目立项为界，具有明显的限定范围。

被申请人根据申请人申请的要求进行答复，不存在前后矛盾。被申请人在13号答复意见书中答复“项目处于工程可行性研究阶段，工可尚未获批，作为项目的工可前置专题研究之一，社会稳定风险评估评审报告未制作完成”；在16号答复意见书中答复“沪陕高速公路南通西站互通工程立项前无需社会稳定风险评估研究”，而不是申请人在《行政复议申请书》中表述的“该工程无需进行社会风险调查研究”。

申请人所引《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，其适用范围为国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，并不适用于沪陕高速公路南通西站互通工程项目。《省发展改革委关于印发<省发展改革委固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法>的通知》（苏发改规发〔2012〕1号，证据16）第五条规定“工程咨询单位受领项目单位委托编制项目可行性研究报告或项目申请报告时，应积极配合项目单位做好社会稳定风险调查分析工作，出具项目社会稳定风险分析报告，并将其作为独立篇章纳入项目可行性研究报告或项目申请报告”。根据《政府投资条例》的有关规定，上述规定中的“项目可行性研究报告”针对政府投资项目。案涉建设项目属政府投资项目，“江苏省政务服务”门户网站“政府投资项目可行性研究审批所需办理材料证明”（证据17）第3项明确要求提供“项目社会稳定风险评估报告及审核意见”。综上，案涉项目社会稳定风险分析报告应在项目可行性研究阶段制作，并在可行性研究报告上报审批时提供。由于案涉项目目前处于工程可行性研究阶段，项目可行性研究报告仍在编制中。该项目前期确已启动了社会稳定风险分析工作，调查项目周边群众的主要意见和诉求，但截至目前并未最终形成社会稳定风险评估报告。

此外，关于政府投资建设项目“立项”的节点一般是指项目建议书获批的时间。申请人就同一项目于2021年7月22日向南通市发展改革委申请公开项目立项批复文件、可行性研究报告及其批复文件（《依申请公开申请表》，申请编号：2021072200022，证据18），南通市发改委将《省发展改革委关于沪陕高速公路南通西站互通工程项目建议书的批复》（苏发改基础发〔2021〕308号）作为立项批复文件予以公开，并明确答复申请人案涉项目可行性研究报告正在编制，还未启动报批程序（《南通市发展和改革委员会政府信息公开申请答复书》及附件通发改依复〔2021〕45号，证据19） 。另，交通运输部《关于印发公路建设项目可行性研究报告编制办法的通知》（交规划发〔2010〕178号，证据20）第五条规定“公路建设项目预可行性研究，要求通过实地踏勘和调查，重点研究项目建设的必要性和建设时机，初步确定建设项目的通道或走廊道，并对项目的建设规模、技术标准、建设资金、经济效益等进行必要的分析论证，编制研究报告，作为项目建议书的依据”。因此，公路建设项目预可行性研究报告是提出项目建议的依据，是项目建议书文本的必备内容之一。省发改委在其门户网站就相关道路建设立项及相关材料说明（《江苏省发展和改革委员会国家级园区道路建设立项及相关材料说明》，证据21）中明确：对于省发改委负责的省级高速公路和普通国省道干线公路立项需要具备项目预可行性研究报告，地方发改委的上报文、项目预可报告审查会议纪要、省交通运输厅的行业意见、市（县）资金承诺函等相关材料。 从以上规定可以看出，省级高速公路和普通国省道干线公路立项的实质要件是必须提供预可行性研究报告即项目建议书，资金落实承诺材料，以及地方发改委上报文、预可报告审查会议纪要、相关行业部门意见等程序性文件。“江苏省政务服务”门户网站“政府投资项目建议书审批所需办理材料证明”（证据22）明确政府投资项目建议书审批应当提供资金落实情况证明、项目建议书文本、项目建议书审批申请文件等。故，政府投资项目建议书审批程序即为项目立项审批程序。由于案涉项目已于2021年4月2日获得省发改委项目建议书批复（项目代码：2101-320000-04-01-483537），故被申请人就申请人要求公开“项目立项前社会稳定风险评估报告”的申请，答复其“沪陕高速公路南通西站互通工程立项前无需社会稳定风险评估研究，您所申请的信息不存在”并无不妥。

四、关于建设项目选址意见书，被申请人已在13号答复意见书中将相关信息提供给申请人。

申请人2021年8月24日提交的《依申请公开申请表单》第二项内容与2021年7月22日提交的《南通市政府信息公开申请表》第三项部分内容重复，该项内容被申请人在13号答复意见书中已经提供给申请人。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（六）项规定，被申请人告知申请人不予重复处理，答复人已依法履职。

五、关于建设用地规划许可证及征地红线图，因该项目尚未进展到相应阶段，信息暂不存在。

根据前述关于案涉项目一般审批流程的阐述分析，政府投资项目建设用地规划许可证的核发流程应当在可行性研究报告审批之后，案涉项目还在可行性研究报告准备阶段，故以上信息暂不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，被申请人告知该信息不存在，被申请人已依法履职。

六、关于建设设计方案及总平面图，案涉项目未进展到初步设计阶段，信息暂不存在。

《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》（交公路发〔2007〕358号，证据23）中3初步设计包括：3.1.3 初步设计应：1选定路线设计方案，基本确定路线位置；3.2.2 第一篇总体设计中3图表及附件4）总体设计图表(2)公路平面总体设计图。根据以上规定，建设设计方案及总平面图应当在项目初步设计阶段完成。同时，上述《编制办法》中2.0.2规定：初步设计应根据批复的可行性研究报告、测设合同和初测、初勘资料编制；《公路建设监督管理办法》第九条规定：政府投资公路建设项目的实施，应当按照下列程序进行：（三）根据批准的可行性研究报告，编制初步设计文件。据此，初步设计文件应当根据批准的可行性研究报告进行编制。案涉项目尚处于可行性研究阶段，仍未申报可行性研究报告审批，也未进展到项目初步设计阶段，故建设设计方案及总平面图信息目前不存在。申请人在《行政复议申请书》中提到所见的“地质钻土勘探”，不是具体勘察设计阶段的勘察，而是在工程可行性研究阶段所实施的地质勘察。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，被申请人告知以上信息不存在，已依法履职。

另查明，申请人在《行政复议申请书》中提到“通州发布”一文中的“工程示意图”及地方政府拆迁“宣传张贴的工程平面图”均来源于该项目工作过程中有关资料，不具备路线设计方案及公路平面总体设计图的法律意义。

综上，被申请人所作的16号答复意见书程序合法，内容准确，符合法律规定，已经依法履行了政府信息公开的法定职责。恳请复议机关维持被申请人的信息公开答复。

经审理查明：

2021年8月24日，被申请人南通市交通运输局收到申请人周某通过政府网站在线提交的《依申请公开申请表单》，所需信息描述为：“申请公开信息的建设项目名称为《沪陕高速公路南通西站互通工程》，地块地址为：通州区平潮镇平东村，范围西至沪陕高速公路G40，东至204国道，北至平五路，南至薛桥小区南舟舰路。一、申请公开项目立项前社会稳定风险评估报告。二、申请公开建设项目选址意见书。三、申请公开建设用地规划许可证及征地红线图。四、申请公开建设设计方案及总平面图”。

2021年9月14日，被申请人作出《政府信息依申请公开答复意见书》（通交依复〔2021〕16号），并于9月16日邮寄送达申请人。

2021年9月22日，复议机关收到申请人的行政复议申请书。9月27日，本机关向申请人及被申请人分别邮寄送达了《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》。10月8日，被申请人提交《行政复议答复书》以及通交依复〔2021〕16号送达资料、省发展改革委《关于沪陕高速公路南通西站互通工程项目建议书的批复》（苏发改基础发〔2021〕308号）、《省发展改革委固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（苏发改规发〔2012〕1号）等23项证据材料复印件。

根据被申请人提交的上述证据材料，结合复议机关对被申请人相关工作人员以及有关稳评公司的调查，查明：“增设沪陕高速南通西站互通”项目，以南通市为主投资建设，经省交通运输厅同意，由南通市交通运输局组织工程可行性研究和初步设计等项目前期工作。2021年4月2日，省发改委作出《关于沪陕高速公路南通西站互通工程项目建议书的批复》（苏发改基础发〔2021〕308号），项目已通过政府投资项目建议书审批（即已立项）。申请人提出相关政府信息公开申请时，直到目前，项目仍处于组织编制可行性研究报告阶段，相关社会稳定风险评估报告尚未获批。

本机关认为：

一、被申请人政府信息公开申请答复程序合法

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。”申请人于2021年8月24日通过政府网站在线提交《依申请公开申请表单》(申请编号：2021082400058)，2021年9月14日，被申请人作出《南通市交通运输局政府信息依申请公开答复意见书》(通交依复〔2021〕第16号)，并于9月15日邮寄送达申请人，在法定期限内依法办理了依申请公开政府信息事项，符合法定程序。

二、被申请人政府信息公开申请答复事实清楚、适用法律正确

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项、第六项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；…… (六) 行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理”。针对申请人四项政府信息公开申请：“一、申请公开项目立项前社会稳定风险评估报告。二、申请公开建设项目选址意见书。三、申请公开建设用地规划许可证及征地红线图。四、申请公开建设设计方案及总平面图”，被申请人依据上述规定分别对第一、三、四项申请，作出告知其“信息不存在”和对第二项申请作出“已将相关信息提供”“不予重复处理”的书面答复，事实清楚，适用法律正确：

（一）关于“项目立项前社会稳定风险评估报告”

根据省工程建设项目审批制度改革领导小组印发的《江苏省工程建设项目分类建设指导性流程图》（苏工改办〔2019〕2号）规定的“政府投资线性工程类”项目流程图，“立项用地规划许可阶段”的流程包括：1.政府投资项目建议书审批→2.建设项目用地预审与选址意见书的核发→3.固定资产投资项目节能审查→4.政府投资项目可行性研究报告审批→5.建设用地规划许可证的核发（含建设用地批准书）。根据交通运输部《公路建设监督管理办法》第九条规定，“政府投资公路建设项目的实施，应当按照下列程序进行：（一）根据规划，编制项目建议书；（二）根据批准的项目建议书，进行工程可行性研究，编制可行性研究报告；（三）根据批准的可行性研究报告，编制初步设计文件；（四）根据批准的初步设计文件，编制施工图设计文件……”。对照上述规定，被申请人作出第16号信息公开答复时，项目已通过项目建议书审批（即已立项），正在组织编制工程可行性研究报告，即所处阶段在通过立项审批后，获得可行性研究报告审批前。

根据《省发展改革委固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》第二条“省发展改革委审批、核准或核报国家发展改革委审批、核准的固定资产投资项目适用本办法”以及第五条“工程咨询单位受领项目单位委托编制项目可行性研究报告或项目申请报告时，应积极配合项目单位做好社会稳定风险调查分析工作，出具项目社会稳定风险分析报告，并将其作为独立篇章纳入项目可行性研究报告或项目申请报告”的规定，“增设沪陕高速南通西站互通”项目系由省发改委审批的项目，其社会稳定风险分析报告应当在项目可行性研究阶段编制并纳入项目可行性研究报告。经调查，至2021年11月，项目社会稳定风险分析报告尚未获批。因此被申请人答复案涉项目“立项前无需进行社会稳定风险评估研究，申请人所申请的信息不存在”并无不当，与被申请人8月11日作出的第13号答复中“目前该项目处于工程可行性研究阶段，工可尚未获批，作为项目的工可前置专题研究之一，社会稳定风险评估评审报告未制作完成，申请人申请的信息不存在”的表述亦不矛盾。

（二）关于建设用地规划许可证及征地红线图

根据前述“政府投资线性工程类”项目流程图规定的“立项用地规划许可阶段”的流程，建设用地规划许可证及征地红线图的相关信息应当在第4个环节“政府投资项目可行性研究报告审批”之后，第5个环节“建设用地规划许可证的核发（含建设用地批准书）”阶段形成，项目尚未进行到相关阶段，上述信息客观上不存在。

（三）关于建设设计方案及总平面图

根据交通运输部《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》“3、初步设计”的相关规定，初步设计文件应当包括：“路线设计方案”和“公路平面总体设计图”。根据交通运输部《公路建设监督管理办法》第九条：“政府投资公路建设项目的实施，应当按照下列程序进行：（一）根据规划，编制项目建议书；（二）根据批准的项目建议书，进行工程可行性研究，编制可行性研究报告；（三）根据批准的可行性研究报告，编制初步设计文件……”。申请人申请公开的上述信息应当在初步设计阶段制作，如前所述目前项目仍处在编制可行性研究报告阶段，尚未进行到初步设计阶段，上述信息客观上不存在。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的通交依复〔2021〕第16号答复。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

江苏省交通运输厅

2021年12月17日